A verdade sobre a proposta de lei do financiamento às IPSS ainda não foi explicada. E devia, porque o setor já não tem paciência para alterações que não se compreendem e para iniciativas que prometem e falham.

A verdade é que esta lei representaria um retrocesso de trinta anos e ninguém o aponta.

Antes de irmos ao retrocesso, temos de clarificar uma coisa: não é uma “lei do financiamento às IPSS”, mas uma “lei do pagamento às IPSS”. Esta ideia de um Estado que financia condiciona logo toda a questão, parece que se está a rejeitar uma oferta. O retrocesso estaria lá, seja financiamento ou preço, mas a atenção com que se lê a nossa crítica será maior.

É uma introdução rápida.

O pagamento do Estado, designado de “comparticipação financeira” tem vindo a alterar, progressivamente, a sua natureza, deixando de ser um apoio à atividade das IPSS para passar a ser um preço pela prestação de um serviço. É errado falar-se em financiamento e o erro explica-se em três parágrafos.

O atual modelo de comparticipação foi definido em 1992. Nessa data a “comparticipação financeira” destinava-se, efetivamente, a comparticipar os custos de funcionamento dos estabelecimentos de apoio social (ou “respostas sociais” por funcionarem com base em solidariedade). Não se andava a verificar o número de utentes, nem o Estado exigia devolução se o estabelecimento não tivesse todas as vagas preenchidas.

Era financiamento.

A lógica alterou definitivamente com uma portaria, em 2015, passou a ser pagamento por utente. O caminho para esta lógica foi sendo preparado discretamente, com circulares e cláusulas em acordos. O modelo passou a ser tão rígido que há IPSS a restituir valores por falta de utentes em que as contas do Estado retroagem a anos anteriores a 2015. Foram previstas exceções, nos Compromissos claro, mas sempre muito tímidas e muito longe da lógica de 1992, sendo que neste último Compromisso as exceções reduziram-se quase a semântica.

Mas até nisto o setor demonstra a sua solidariedade, não desmascarando quem se apresenta como apoio dos utentes, sem sequer apoiar a Instituição que os acolhe. O Estado, claro.

Não lhe pergunta como é que este trajeto, de financiamento para preço, se compatibiliza com a obrigação constitucional de apoiar as IPSS.

Não lhe pergunta como é que se fala de um pacto para a cooperação em 2021, mais evoluído do que o pacto de 1996, quando este novo assenta num modelo de preço e o anterior assentava num modelo de financiamento. Convergência, equidade, metade, tudo palavras: a base de parceria desapareceu. 

Não lhe pergunta pelas coimas que só se aplicavam a privados, passando o Estado, em 2007, a sancionar o seu parceiro, que depende do seu apoio técnico para não cometer os erros que agora chamam de infrações. O dinheiro com que se paga as coimas vem do mesmo sítio de onde surgem as coimas e, surpreendentemente, vêm ambos do mesmo sítio onde se deu o erro que origina a infração: o Estado.

Com esta introdução, pedimos atenção ao que se segue. Não está em causa pedir um favor maior. O que está em causa é mesmo só um retrocesso que porá em causa todos os que dependem do apoio social prestado através da solidariedade. Centenas de milhares de utentes, dentro de um universo de milhões de pessoas, entre familiares, dirigentes e trabalhadores. Mais de um terço da população do nosso país.

 

Vamos ao retrocesso:

O valor da comparticipação é definido por acordo, entre Governo e representantes do setor social e solidário, através de protocolos, agora com o título de “Compromissos”. O que se pretende da lei é que deixe de ser necessário este acordo, passando o valor a ser definido por ato legislativo.

Têm sido apontadas vantagens para esta mudança. Nenhuma é correta. Vamos analisar já apenas duas e deixamos a mais relevante para o fim. As que vemos agora são: a do método de cálculo, porque demonstra a falta de um debate sério; a da força jurídica, porque demonstra a falta de estudo sério. É verdade, não se debateu, nem se estudou o tema.

Primeira vantagem: que com uma lei é possível um melhor método de cálculo das comparticipações. Bom, um método é uma coisa que se escreve, é indiferente que esteja escrito no Compromisso ou na lei. Aliás, a ideia de lei surge na sequência da criação, pelo Governo, de um grupo de trabalho para encontrar uma fórmula melhor. Agradeça-se o contributo, conceda-se o louvor e insira-se a fórmula no Compromisso. Debata-se em condições.

Segunda vantagem: defende que, com uma lei, o pagamento do Estado fica com maior força jurídica. Acontece que os protocolos correspondem a uma forma especial de contrato administrativo, o designado “contrato regulamentar”, que vigora com a mesma força de qualquer portaria, obrigando legalmente o Estado ao pagamento ali previsto. Também não é necessário ato legislativo. Mal seria se o Governo não tivesse poder regulamentar sobre os seus serviços e não pudesse fazer uso desse poder através de contrato celebrado com os representantes de um setor. Temos jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e um caso recente, em tribunal, que desencadeou o pagamento de majorações de comparticipação, na área da deficiência, que se encontravam esquecidas até ter sido intentada a ação. Estude-se o mínimo.

Enfim, procure-se as vantagens que se quiser, a única diferença entre a anunciada lei do financiamento e o que temos hoje é só uma: acaba-se com a negociação que permite um acordo, passa a ser por decreto.

Pergunta-se: é mau acabar-se com a negociação? A resposta é simples, mas é preciso que se tenha prestado atenção ao que se passa no país.

Para os menos atentos, a negociação dos Compromissos serve apenas para definir montantes de comparticipação financeira (mais uma vez: com este nome já só mesmo por razões históricas; de “comparticipação” não tem nada).

Sabem os mais atentos que não é assim. O Compromisso e a sua negociação abrangem muito mais matérias, como, por exemplo, mecanismos de revisão de acordos de cooperação, reafetação de verbas a IPSS e alterações à regulamentação dos estabelecimentos.  E quando falamos em regulamentação falamos de coisas muito concretas: que serviços deve uma resposta prestar, que características deve ter o estabelecimento, que equipa deve lá trabalhar e que exigências têm de ser cumpridas.

Este papel alargado da negociação é simples e decorre de duas razões: primeiro, não se pode discutir quanto paga o Estado pelo funcionamento de uma resposta sem discutir as exigências legais e regulamentares que determinam quanto essa resposta custa; segundo não se pode assinar um acordo para o funcionamento de respostas, quando subsistem regras ou lacunas intoleráveis, quando uma resposta foi desvirtuada, colocando em causa os direitos dos seus beneficiários, ou quando subsistem práticas administrativas que violam a Lei.

E desengane-se o leitor se acreditar que existe outro momento para discutir essas matérias. Os principais interessados numa medida legislativa que defenda os beneficiários de uma IPSS são os próprios, tipicamente grupos incapazes de mobilizar a sociedade em geral.

Só o Compromisso, juntando todas as respostas sociais, todos os grupos, é capaz da união que lhe permite ter a força negocial. E essa força reside precisamente naquilo que se pretende eliminar: a assinatura.

Há uns anos, discutia com uma pessoa que já tinha estado envolvida na negociação dos Compromissos, que o Governo devia ter cuidado com as vitórias que conseguia junto dos representantes do setor, porque só estes impediam que milhares de instituições se unissem para parar um país inteiro. A mensagem terá ficado só por essa conversa.

É mesmo disto que se trata. Se os representantes do setor decidirem recusar assinar o Compromisso, os pagamentos param, as respostas sociais suspendem ou encerram. E o Estado pode, como fez no passado, decretar por portaria ou despacho o valor que bem entende, sem negociação: seria ilícito e as instituições, para todos os efeitos, estariam sem comparticipação financeira.

Todos aqueles que usam o nome “solidariedade” na sua área governativa, ministério ou entidade pública, seriam confrontados, pela primeira vez, com a realidade do uso errado dessa nomenclatura: não apoiam e já nem o preço justo querem pagar.

É este risco permanente de um desacordo que faz da negociação dos Compromissos um dos poucos momentos em que se discute, em conjunto, a situação social em Portugal.

Quantas pessoas são apoiadas. Quantas ficam de fora. Quantos trabalhadores são necessários. Quais são os custos. Quais são as necessidades. Que esforço fazem as famílias. O que mudou no contexto económico. Que papel tem a regulamentação.

Isoladamente, tanto as IPSS como o Estado discutem estas matérias. Mas só o confronto entre ambas obriga cada uma a responder perante a realidade da outra. São estes “encontros” bianuais, com contacto permanente pelo meio, que têm permitido ao nosso Estado contemporâneo manter viva uma relação de cooperação iniciada há séculos entre poder central e sociedade portuguesa, ainda que hoje bastante maltratada.

E tudo isto conduz-nos, como prometido, à última vantagem: previsibilidade. Dizem vozes do Governo e do setor que uma lei dará previsibilidade, para lá dos dois anos do Compromisso.

O erro agora já deve ser óbvio para quem nos lê. O que passa a ser previsível é que o setor terá menos força para garantir um pagamento justo (não falamos já sequer de financiamento ou apoio) e a sua participação na construção de um modelo de proteção social com respostas sociais de qualidade. E se mesmo com os Compromissos e toda a força que emprestam ao setor, o Estado passou de financiador para cliente difícil, imagine-se sem Compromissos.

É fácil a imagem de um setor de mão estendida, mas como se costuma dizer, uma mentira fácil convence mais do que uma verdade difícil. E a verdade difícil é que o Compromisso, mais do que defender o setor, defende o governante que precisa de um setor forte para garantir que consegue executar medidas que defendam esse setor. Em poucas palavras: que consegue evitar um desastre social causado por incapacidade das IPSS.

Haverá ministro com a pasta da Segurança Social (e da Solidariedade, enfim) que queira prescindir de uma boa razão para convencer a Presidência do Conselho de Ministros ou as Finanças? Não se percebe porquê.

É isto que está verdadeiramente em causa: a eliminação do mecanismo que periodicamente obriga Governo e setor a responderem, um perante o outro, pelo funcionamento do sistema solidário. E cooperar não é apenas pagar. É dialogar, unir esforços em função desse diálogo, corrigir o que corre mal e partilhar responsabilidade quando o objetivo se frustra. Depois voltar ao início e começar de novo. Cooperar enquanto atividade sem fim, numa evolução contínua e permanente.

Ainda que o Governo entenda que uma relação de cooperação é coisa com prazo, como fez com a CASES, afirmando que ao fim de 30 anos se tinha atingido a sua perfeição. Um casamento em que se deixa de falar porque se atingiu o ponto máximo de amor, imagine-se. Foi o que aconteceu.

Terminando.

O que o Compromisso tem permitido é uma real autonomia entre Estado e setor social e solidário. Garantindo que existe um braço de ferro entre pares, em ciclos temporais relativamente curtos, como se exige.

Sem este braço de ferro, sem esta salvaguarda de autonomia, a principal fonte de apoio social em Portugal ficará sujeita a prioridades que lhe são estranhas. Todas aquelas prioridades que, forçando mais a mão do Governo, remetam a vulnerabilidade social para segundo plano.

As IPSS deixarão de ser instrumentos capazes da solidariedade social para se converterem em fósseis de um tempo em que as pessoas eram mais relevantes do que agendas mobilizadoras da política geral. Diremos adeus à autonomia e, com ela, à solidariedade em Portugal.

Uma Lei que acabe com a solidariedade? Não, obrigado.